EL LITIGIO ESTRUCTURAL PARA LOGRAR CIUDADES DEMOCRÁTICAS Y SOSTENIBLES

 Autores:

Guadalupe Falbo[1]

Ayelén Eugenia Costa [2]

 

Resumen:

En el presente trabajo se abordará, por un lado, la necesaria vinculación de la cuestión y problemática urbana con lo ambiental,  y luego se pondrá el acento en el derecho de la ciudadanía de participar activa y coordinadamente en las decisiones públicas, con especial atención a las vinculadas con planificaciones urbanas, de acuerdo a los parámetros internacionales y constitucionales vigentes en la actualidad; luego se desarrollará cómo interactúan los conceptos referenciados, demostrando la necesidad que existe en todo Estado de Derecho de pensar y planificar las ciudades sostenibles a partir de una real participación ciudadana que permita lograr lo que llamaremos una Gestión Democrática y Sostenible de la Ciudad, y la necesidad de escapar del proceso judicial clásico para garantizar Ciudades más justas.

 

Palabras claves:

gestión - participación social- – medio ambiente urbano – desarrollo urbano

 

Abstract:

The present work will address, on one hand, the necessary linkage of the urban problematic with the environmental one, and then emphasis will be placed on the right of citizens to participate actively and in a coordinated way in public decisions, with special attention to those related with urban planning, according to the international and constitutional parameters currently in force; To see how the referenced concepts interact, demonstrating the need that exists in every Rule of Law to think and plan sustainable cities based on a real citizen participation that allows us to achieve what we will call a Democratic and Sustainable Management of the City.

Keywords:

management - social participation – environment – urban development

 

 

 

I.              Introducción.

a.    Cuestiones preliminares. La ciudad como espacio de ejercicio y vulneración de Derechos Humanos.

Como integrantes del Centro de Acción Urbano Ambiental (CAUA), de Extensión Universitaria, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Nacional de La Plata, desarrollamos el presente artículo con el objetivo de analizar la vinculación que existe de una serie de cuestiones que representan la base para la construcción de ciudades más justas y menos desiguales, en las cuales se respeten y garanticen los derechos humanos de todos los que vivimos en ellas.

Comenzaremos afirmando que en las ciudades se ejercen derechos humanos, y asimismo se ven altamente vulnerados muchos otros. Aquí es necesario traer a colación el Principio de Interdependencia de los Derechos Humanos[3], dicho principio implica que para poder realizar un derecho es necesaria la realización de otros derechos humanos, asimismo la vulneración de uno implica afectar a otros derechos fundamentales, ya que están íntimamente vinculados.

 En el transcurso de la presente exposición, utilizaremos la idea de interdependencia para demostrar que el mismo es plenamente aplicable cuando lo traspolamos específicamente a la vida en las ciudades (que implican el derecho al hábitat digno, derecho a una vivienda adecuada, el derecho a la movilidad urbana), a la necesaria garantía de que aquellas se desarrollen de forma sostenible (derecho a un ambiente sano) y a la forma en que deben planificarse (derecho a la participación ciudadana en las decisiones estatales, y su prerrequisito que es el acceso a la información).

A su vez, veremos que existen una gran cantidad de herramientas normativas y antecedentes jurisprudenciales en la materia ambiental, que nos permite afirmar que hoy en día no se encuentra en discusión la defensa y el cuidado del ambiente, por ser un derecho humano fundamental para garantizar la dignidad y estándares adecuados de calidad de vida de las personas. Y veremos como se ha ido reconociendo la importancia de planificación urbana, y la participación ciudadana en las decisiones estatales.

Es así que, en el siguiente apartado, trabajaremos cada uno de los puntos que hemos mencionados, con el objeto de demostrar que el funcionamiento, y principalmente, la efectividad de uno de estos aspectos y/o derechos depende de la vigencia de los demás.

Trabajar para que las ciudades sean planificadas colectivamente y tengan en cuenta parámetros y principios ambientales es más que fundamental si recordamos lo señalado por la ONU-HÁBITAT al abordar la problemática del cambio climático, “Las ciudades son las principales contribuyentes al  cambio climático aunque representan menos del  2% de la superficie de la tierra, las ciudades consumen el 78% de la energía mundial, y producen más del 60 % del total de dióxido de carbono así como un monto significativo de las emisiones de los gases del efecto invernadero; principalmente a través de la generación de energía, vehículos, industria y uso de la biomasa. Asimismo, las ciudades y pueblos son altamente vulnerables al cambio climático.”[4] Asimismo, las ciudades resultan ser el espacio físico donde se puede apreciar de manera visible la expresión y realización de una enorme gama de derechos humanos, como así también la restricción que los afectan; teniendo en cuenta que el cumplimiento de estos derechos, fundamentales, para el conjunto de personas que habitan las ciudades, dependerá y se encuentra absolutamente vinculado, con un adecuado nivel de vida de la población.

Una vez introducidos estos conceptos veremos que la defensa de los derechos y el acceso a la justicia en estos casos -donde al vulnerarse un derecho se ven afectados o disminuidos otros tantos-, debe ser vista con un enfoque jurídico más amplio que el del litigio individual y clásico, remarcando la necesidad de flexibilizar las normas procesales, permitir un rol del juez más proactivo, y trabajar arduamente en la ejecución integral de sentencias altamente complejas. Para mayor comprensión de ello, haremos referencia a la causa “Mendoza” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

b.    Derecho a un ambiente sano. Derecho a la Ciudad. Participación Ciudadana. Conceptualización, reconocimiento y su vinculación.

El ambiente ha tenido un amplio reconocimiento tanto normativa como jurisprudencialmente, que ha sido plasmado no solo a nivel internacional, sino también en nuestro derecho interno, a través de la Reforma Constitucional llevada adelante en 1994, al incorporar Tratados Internacionales; la creación de las leyes relativas a la protección del medio ambiente, como la Ley General del Ambiente Nacional y la Ley Integral de Medio Ambiente y Recursos Naturales de la Provincia de Buenos Aires. Lo más reciente que se ha visto en relación a la materia en análisis, tiene relación con la sanción del Nuevo Código Civil y Comercial, que también ha dado tratamiento al ambiente y a su protección (a través de los arts. 1, 2, 14 y 240). Ello implica un gran paso y reconocimiento para la protección de los Derechos del Ambiente.

Las reformas más relevantes han sido introducidas en el año 1994 a la Constitución Nacional, reforma ésta que incorporan en su artículo 41, varias disposiciones sobre la temática ambiental en un sentido amplio, refiriéndose al derecho del hombre a un ambiente sano y apto para el desarrollo humano y sus actividades productivas, sin que se comprometa ni se afecte la calidad del ambiente para las generaciones futuras. En el mismo sentido, introdujo la obligación de las autoridades de cada jurisdicción a la protección de estos derechos, a velar por la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural, de la diversidad biológica, a la información y educación ambientales.

En materia de presupuestos mínimos de protección ambiental, la Ley N° 25.675, denominada Ley General del Ambiente, constituye el andamiaje institucional básico de interpretación de las leyes dictadas y las que se dicten en el futuro. En su art. 6° se definen los presupuestos mínimos (PPMM) señalando que “Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la preservación ambiental y el desarrollo sustentable.”

Tradicionalmente cuando se hace referencia al ambiente, el mismo era relacionado con lo “natural” únicamente (recursos naturales como ríos o bosques), pero hoy en día la definición del mismo traspasa lo natural para identificarse con lo “artificial”. Es así como se han comenzado a abordar problemáticas urbanas (llamado indistintamente Derecho Urbano, Derecho a la Vivienda, Derecho a la Ciudad, Acceso a un Hábitat Justo, entre otras), tanto doctrinal como jurisprudencialmente; y se ha ido admitiendo que lo urbano es inescindible de lo ambiental y viceversa.

Para poder comenzar a exponer con mayor profundidad y dar tratamiento al espacio que todas las personas habitan, es decir, las ciudades y los derechos a la ciudad, creemos importante brindar un concepto de qué se entiende como tal. Henri Lefebvre, en el año 1968, en su obra Le Droit à la ville (Derecho a la Ciudad), definió al mismo como el derecho de los habitantes urbanos a construir, decidir y crear la ciudad, y hacer de esta un espacio privilegiado de lucha anticapitalista, se refería a este derecho como uno de los derecho fundamentales que tiene el hombre, ya que para este autor implica la motivación de la sociedad civil a los fines de recrear la ciudad como una misión común y colectiva.

Adelantándonos en la línea de evolución, tanto en el derecho internacional, como así también en un marco interno, y desde una visión mucho más moderna, debemos mencionar que en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, en su apartado I, el que se denomina “disposiciones generales”, en su primer artículo y haciendo referencia al derecho a la ciudad, propiamente dicho, nos brinda una definición del mismo, entendiéndolo “como el usufructo equitativo de las ciudades dentro de los principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Es un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los grupos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre autodeterminación y un nivel de vida adecuado. El Derecho a la Ciudad es interdependiente de todos los derechos humanos internacionalmente reconocidos, concebidos integralmente, e incluye, por tanto, todos los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales que ya están reglamentados en los tratados internacionales de derechos humanos.”[5] 

            La importancia de poner eje en las ciudades ha tenido varios hitos a nivel internacional, en 2002 mediante la resolución A/56/206 de la Asamblea General de la ONU, se dio origen a ONU-Hábitat, el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, que tiene como objetivo central promover poblaciones y ciudades sostenibles social y ambientalmente. También, se aprobó en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) celebrada en Quito, Ecuador, el 20 de octubre de 2016  la “Nueva Agenda Urbana” como documento compilatorio de los principios, parámetros y responsabilidades estatales en materia urbana. Incluso en dicho marco el Secretario General de la Conferencia señaló que “En esta era en la que vivimos un crecimiento sin precedentes de la urbanización, y en el contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, el Acuerdo París y otros acuerdos y marcos mundiales para el desarrollo, hemos llegado al momento decisivo en el que entendemos que las ciudades pueden ser fuente de soluciones a los problemas a que se enfrenta nuestro mundo en la actualidad, no su causa. Si está bien planificada y bien gestionada, la urbanización puede ser un instrumento poderoso para lograr el desarrollo sostenible, tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados.”

Es decir, la coyuntura actual, donde el fenómeno más relevante es el gran proceso de urbanización a nivel mundial – según datos oficiales de la ONU más de la mitad de la población hoy en día vive en ciudades-[6], está generando que las cuestiones urbanas dejen de ser secundarias.-

En esta misma línea en la “Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para todos”[7] de ONU-Hábitat se señaló que “Según las previsiones, la población urbana mundial prácticamente se duplicará para 2050, lo que hará de la urbanización una de las tendencias más transformadoras en el siglo XXI. Las poblaciones, las actividades económicas, las interacciones sociales y culturales, así como las repercusiones ambientales y humanitarias, se concentran cada vez más en las ciudades, y ello plantea enormes problemas de sostenibilidad en materia de vivienda, infraestructura, servicios básicos, seguridad alimentaria, salud, educación, empleos decentes, seguridad y recursos naturales, entre otros”, lo cual reafirma que en las ciudades se ven vulnerados una diversidad de derechos fundamentales, poniendo en riesgo  la calidad de vida de la población en general.

En relación a la vinculación entre la cuestión urbana y la ambiental, en el mismo documento se ha dicho que “Imaginamos ciudades y asentamientos humanos que:  a) Cumplen su función social, entre ellas la función social y ecológica de la tierra … h) Protegen, conservan, restablecen y promueven sus ecosistemas, recursos hídricos, hábitats naturales y diversidad biológica, reducen al mínimo su impacto ambiental y transitan hacia la adopción de modalidades de consumo y producción sostenibles.”,  e incorpora como uno de los Principios esenciales “c) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente…” y le dedica un capítulo exclusivo a la cuestión del “Desarrollo urbano resiliente y ambientalmente sostenible”. Además reafirma enfáticamente todos los principios de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en Río de Janeiro en 1992.

En la misma línea la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible 2015[8], en su Objetivo Número 11 desarrolla las “Ciudades y comunidades sostenibles”, e incluso en la Agenda 21 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo se le dedica un capítulo completo al  “Fomento del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos”, donde, entre otras cuestiones establece la necesaria “Promoción de la integración de la infraestructura ambiental: agua, saneamiento, avenamiento y gestión de desechos sólidos” para poder cumplir con el objetivo general de los asentamientos humanos que es mejorar la calidad social, económica y ambiental de la vida de la población.

En definitiva en los últimos años se puede observar un avance más que relevante en el reconocimiento de la necesidad de realizar una planificación urbana con parámetros ambientales, lo cual implica, como hemos adelantado, que el Estado al pensar las ciudades tenga en cuenta de qué manera lograr asentamientos humanos más resilientes. Incluso Taller y Antik han señalado que el derecho urbanístico “es un derecho de intervención, como manifestación del Poder de Policía que protege, entre otros bienes, la salud”, el cual está íntimamente vinculado a un “ambiente sano”.

Dicha planificación urbana, debe contemplar también la participación ciudadana, concebida como una herramienta fundamental para la construcción de la democracia, reconocida como un derecho básico y precondición para la toma de decisiones estatales, debiendo ejercerse siempre en un marco de respeto a los derechos humanos—civiles, políticos, económicos, sociales y culturales— para lograr la superación de cualquier forma de exclusión o discriminación.

Precisamente queremos poner el eje en la ciudad como creación participativa, lo que suele llamarse como “Gestión Democrática de la ciudad” – por ejemplo, en la Ley 14.449 de Acceso Justo al Hábitat de la Provincia de Buenos Aires-.

Pese a ello, suele ser complejo establecer un concepto único de participación que sea abarcativo de todas las situaciones posibles, ello por cuanto, cada acción o decisión estatal y planificación pública, va a implicar una forma de participación distinta. Ello conlleva a que se denomine participación a una simple consulta, otras veces a instancias efectivas de toma de decisiones por parte de la comunidad, y en oportunidades suele incluirse también el trabajo previo de empoderamiento y acercamiento de conocimientos e información pública.

Es importante que la cuestión de la participación sea abordada con seriedad y amplitud, y con una mirada de derechos humanos y democracia para que la misma sea efectiva, teniendo en cuenta que debe analizarse cada caso en particular, para buscar la forma más adecuada y de esa forma pueda cumplir su finalidad. Pero, principalmente vale señalar que, uno de los presupuestos fundamentales es el efectivo acceso a la información ciudadana. El derecho a la información es un derecho fundamental con jerarquía constitucional reconocido en diversos instrumentos internacionales de derechos humanos. En efecto, el derecho internacional se ha consagrado el derecho a “buscar y recibir información” en los art. 13.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH), art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCyP) y el art. 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), todos estos instrumentos ratificados por la República Argentina e incorporados a la Constitucional Nacional en la reforma del año 1994 (art. 75 inc. 22). La Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) a través de la Resolución 1932 reafirmó que: (…) “toda persona tiene la libertad de buscar, recibir, acceder y difundir informaciones y que el acceso a la información pública es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia, y que los Estados tienen la obligación de responder y hacer respetar el acceso a la información pública a todas las personas y promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva”.[9] Asimismo, ello ha sido ampliamente reconocido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Claude Reyes y otros c. Chile” de 2006.

De allí que la participación debe entenderse como un procedimiento continuo y flexible, y no como una acción aislada. Esto implica que la misma debe incluir etapas previas de empoderamiento comunitario, posibilidad de acceso adecuado a la información, educación, mesas de trabajo comunitario, entre otras. Las instancias de participación implican también la necesidad de identificar quienes van a ser los sujetos destinatarios de la misma, veamos que no solo debemos tener en cuenta a los ciudadanos individualmente en su calidad de tales, sino también como integrantes de algún tipo de grupo en particular (mujeres, comunidad LGTBI, pueblos originarios, ancianos, inquilinos, personas que habitan en villas y asentamientos precarios, entre otros), así como a las organizaciones sociales que trabajan y/o defienden a los mismos.

La participación de la sociedad civil en el diseño, planeación, ejecución y evaluación de políticas e instrumentos de gobierno no es nueva, y también está reconocida internacionalmente. Ya en el art. 2 de la Carta Democrática Interamericana se dijo que “El ejercicio efectivo de la democracia representativa es la base del estado de derecho y los regímenes constitucionales de los Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos. La democracia representativa se refuerza y profundiza con la participación permanente, ética y responsable de la ciudadanía en un marco de legalidad conforme al respectivo orden constitucional.” [10]. Aún más, nuestra Carta Magna garantiza la publicidad de los actos de gobiernos y el derecho al acceso a la información y que dicho principio se encuentra garantizado, sin ningún tipo de duda, por la jerarquía constitucional que esta le aporta a los Tratados Internacionales del Art. 75 Inc. 22.

Como se puede observar la cuestión de la participación ciudadana, se encuentra atada de manos y pies, a lo que conocemos como el concepto de Democracia  - requisito esencial para la existencia de un Estado de Derecho-, creemos importante recordar las ideas de Carlos Nino, que han sido explicitadas posteriormente por Roberto Gargarella en su artículo “La constitución de la Democracia Deliberativa según Carlos Nino” al decir que “la idea de Democracia sugiere que todas las cuestiones de interés público deben estar sujetas a la discusión (y que no hay, en tal sentido, “cotos vedados” a la discusión colectiva)”[11]. Se concluye así que cualquier modelo democrático robusto debe centrarse en la discusión plena y permanente de la ciudadanía en los asuntos públicos.

La necesidad de brindar adecuadas instancias de información, consulta y participación ciudadana se ve potenciada cuando entramos en el ámbito del planeamiento urbano. Por ejemplo, en procesos de definición de planes de ordenamiento territorial locales o regionales, al determinar las características edilicias que debe tener las construcciones de una determinada zona, al definir parámetros vinculados al patrimonio cultural, en los procesos de rezonificación urbana, de la localización de industrias o basurales,  en la realización de obras de infraestructura (red de agua, red eléctrica, sistema cloacal), en las obras viales para mejorar las conexiones urbanas, en los procesos de relocalización, entre otras.

Más aún, teniendo en cuenta que las decisiones territoriales tienen implicancias en el medio, es que resulta necesario recordar que el Principio N° 10 de Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992) señaló que, el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos que puedan estar interesados,  para lo cual toda persona deberá tener acceso adecuado a la información de que dispongan las autoridades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. En junio de 2012, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Río + 20, diez países firmaron la Declaración sobre la aplicación del Principio 10 enunciado, la cual reconocía que los derechos de acceso a la información, participación y justicia en materia ambiental son esenciales para la promoción del desarrollo sostenible, de la democracia y de un medio ambiente sano.

También se ha hecho referencia a esta vinculación de lo urbano, lo ambiental y la garantía de participación Ciudadana en la Agenda 21[12], al establecer en el punto 7.4 que “El objetivo general de los asentamientos humanos es mejorar la calidad social, económica y ambiental de la vida en los asentamientos humanos y las condiciones de vida (…) Ese mejoramiento deberá basarse en actividades de cooperación técnica, en la cooperación entre los sectores público, privado y de la comunidad y en la participación de los grupos de la comunidad y los grupos de intereses especiales, como las mujeres, las poblaciones indígenas, los ancianos y los incapacitados.”

Además, la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad[13] tiene dicho que la gestión democrática de las ciudades, constituye para los gobiernos, un pilar fundamental. Estableciendo una clara e indiscutible guía para los estados a los fines de implementar y definir políticas urbanas, que sean incluyentes, que tengan como base la participación ciudadana en este modelo de desarrollo sostenible.

A nivel local, también comienzan a conjugarse normativamente estos conceptos, tanto es así que la Ley General del Ambiente aborda específicamente el ordenamiento ambiental del territorio (Art. 8, 9 y 10), contexto donde señala que ese proceso debe “promover la participación social en decisiones fundamentales del desarrollo sustentable”; incluso la misma, en sus Art. 19, 20 y 21, hace hincapié en la participación ciudadana en obras que alteren el ambiente – que suelen encontrarse vinculadas a cuestiones urbanísticas -, y que esa participación debe asegurarse a través de diferentes cuestiones a saber: evaluación del impacto ambiental, planes, programa, planificación, entre otras.

 Tampoco podemos dejar de mencionar la Ley 14.449 de la Provincia de Buenos Aires de “Acceso Justo al Hábitat”, la cual no solo estipula como uno de sus Principios básicos la  Gestión Democrática de la Ciudad – denominando así al proceso de toma de decisiones que asegure la participación activa, protagónica, deliberante y autogestionada de la comunidad en general – sino que además aborda específicamente la problemática ambiental – a modo de ejemplo vale recordar que la misma Ley prevé la necesidad de llevar adelante relocalizaciones en casos donde exista riesgo ambiental, así como determina la necesidad de aplicar principios de eficiencia energética al momento de planificar Ciudades.

Incluso, la nueva relatora especial de la ONU sobre Vivienda^[14], puso en cabeza de los Estados Partes la obligación para que velen por la participación significativa de las comunidades afectadas en las cuestiones relativas a la planificación y la vivienda, reforzando nuestra postura.

Este enfoque participativo ha sido abordado insistentemente en el marco Habitat III, que hemos referenciado supra. Tal es así que, uno de los compromisos que asumen los países firmantes, indica “Nos comprometemos a fomentar un desarrollo urbano (…) poniendo fin a todas las formas de discriminación y violencia y empoderando a todas las personas y comunidades, facilitando al mismo tiempo su participación plena y significativa”, remarcando durante todo el documento la importancia de una gestión urbana plenamente participativa. Incluso, agrega una visión moderna de la participación al prever que se fomentará  “la creación, promoción y mejora de plataformas de datos abiertas, de fácil acceso y participativas mediante el uso de instrumentos tecnológicos y sociales disponibles para la transferencia y el intercambio de conocimientos entre los gobiernos nacionales, subnacionales y locales y los interesados pertinentes, incluidos los agentes no estatales y las personas, a fin de mejorar la eficacia de la planificación y la gestión urbanas, su eficiencia y su transparencia mediante sistemas de gobierno electrónico, enfoques asistidos por tecnologías de la información y las comunicaciones y la gestión de la información geoespacial.”

De acuerdo a Milani, Raúl Alfredo en “Zonificación y Participación comunitaria”, debemos considerar esta temática desde una doble óptica: por un lado la principista o ideológica, es decir que la participación nos compete como derecho y como obligación de todo ciudadano (por vivir en una auténtica democracia); y por el otro instrumental, es decir, que nos corresponde como usuarios, refiriéndonos a quienes “usan” la ciudad, y el sentido es que participe quien usa, hace, siente, sufre y disfruta del ámbito urbano.

En definitiva, todas las decisiones, acciones, planes, y políticas urbano ambientales, para estar legitimadas y corresponderse a un Estado de Derecho deben, necesariamente, contemplar instancias efectivas de información, consulta, y participación ciudadana.

II.            Desarrollo. El caso “Mendoza”

 

a.    Villa Inflamable: su grave riesgo ambiental y la ausencia de participación ciudadana.

 

Lo dicho conceptualmente hasta aquí puede ser analizado de manera mucho más concreta y acabada, a través del análisis de la realidad.

            El caso estructural más paradigmático y con una gran cantidad de implicancias sociales, ambientales y urbanas, gira en torno a la causa “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo)” de la CSJN, la cual es el antecedente de litigio estratégico más significativo en materia urbano ambiental.

Es necesario recordar que la causa fue iniciada por un grupo de vecinos y trabajadores sociales de Villa Inflamable, Barrio que fue categorizado por la Corte como uno de los lugares con “grave riesgo ambiental” de la Cuenca Matanza-Riachuelo, y por ende se determinó que es prioritaria su relocalización. Estamos, entonces, ante un típico caso urbano-ambiental, que por su trascendencia trastocó y generó cambios relevantes en el entendimiento de este tipo de conflictos.

            Dicho Barrio se encuentra ubicado en las inmediaciones del Polo Petroquímico y Puerto de Dock Sud, en terrenos altamente contaminados por la actividad de las empresas allí instaladas, y es uno de los tantos barrios que se encuentran dentro de la Cuenca Matanza-Riachuelo, la cual recordemos, padece de una enorme contaminación, que ya es histórica. Se extiende por unos 64 km de largo, traspasa 14 municipios de la Provincia de Buenos Aires y parte de la Ciudad de Buenos Aires. A esto debemos sumar que es una de las áreas social y ambientalmente más vulnerables del país donde el 55% de sus cinco millones de habitantes (13.5% de la población de Argentina) no tiene acceso a instalaciones de alcantarillado, el 35% carece de agua potable, y un gran número vive en villas o en asentamientos precarios[15].

            El 20 de junio de 2006, en el marco de la causa “Mendoza”, la CSJN ordenó al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al CoFeMa a que presenten un plan integrado que contemple un ordenamiento ambiental del territorio, un programa de educación ambiental y un programa de información ambiental, entre otros.   Como consecuencia de ello, el 5 de septiembre de 2006 la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable, en una audiencia pública ante la CSJN, expuso todo lo concerniente al Plan Integral de Saneamiento de la Cuenca Matanza-Riachuelo (PISA) que se había desarrollado a tal efecto.

            Paralela y concordantemente, la ley N° 26.168 fue sancionada con fecha 15 de noviembre de 2006, creándose así a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) como ente de derecho público interjurisdiccional en el ámbito de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Jefatura de Gabinete de Ministros. Entre las facultades otorgadas a ACUMAR se destaca la “regulación, control y fomento respecto de las actividades industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con incidencia ambiental en la cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia de prevención, saneamiento, recomposición y utilización racional de los recursos naturales (…)  Planificar el ordenamiento ambiental del territorio afectado a la cuenca”.

            De este modo quedó conformado el primer plan de ordenamiento ambiental para la Cuenca Matanza-Riachuelo, al mismo tiempo que se le daba creación a la Autoridad que se encontraría facultada para llevarlo adelante. Incluso, el PISA refiere que se llevará adelante la relocalización de la población de Villa Inflamable, indicando que dicho desalojo se encuentra previsto en el Plan de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios (PUVA). En efecto, ACUMAR señaló a Villa Inflamable como una de las que se halla en situación de mayor criticidad, destacando su proximidad al Polo Petroquímico y al centro de disposición final de residuos sólidos urbanos del CEAMSE y a las condiciones naturales de donde se encuentra emplazada.

En el fallo de la Corte, aunque puede haber quedado desdibujada por la variedad de obligaciones y responsabilidades que establece, la cuestión de la participación ciudadana fue tenida especialmente en cuenta, es así que vale recordar que en la sentencia de dictada en el 2012 el Tribunal Superior de la Nación resolvió – en relación a la orden de relocalizar el Barrio de Villa Inflamable por su alto grado de riesgo ambiental- que: “Asimismo, deberá supervisarse el traslado de los vecinos de Villa Inflamable, resguardando su derecho participar en las decisiones que las autoridades encargadas adopten en el curso del proceso de reubicación.”

Incluso, como vimos, la CSJN en su fallo de fecha 20 de junio de 2006, por el cual requirió la creación de un plan integrado ambiental, dispuso expresamente que debería promoverse “la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable" y crearse un programa de información ambiental pública a todo el que la requiera, especialmente los ciudadanos del área territorial involucrada”. A lo que el juez de ejecución de dicha sentencia en  fallo de fecha 22 de febrero de 2011 determinó “la necesidad imperiosa de realizar en todas y cada una de las zonas de conflicto habitacional, un fuerte trabajo en materia de concientización social sobre los habitantes de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo”. En tal sentido se requirió que se “arbitren los medios necesarios a fines de dar inicio inmediato a los trabajos de concientización sobre los habitantes de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo”. En el decisorio analizado incluso se ha reconocido expresamente el “mas elemental principio de primacía de la realidad, el que se constituye como base del derecho ambiental y surge implícito del art. 10 de la Ley General del Ambiente Nº 25.675”, por lo que “mal podría aspirarse a que las relocalizaciones previstas se ejecuten sin obstáculos, reticencias o dilaciones sin dar inicio desde ya con procedimientos de sensibilización y persuasión de la población, principalmente en función de dos vértices a todas luces fundamentales.”

 En ese contexto, pese a lo resuelto por la CSJN, y ante la falta de información fehaciente y de participación por parte de las autoridades, algunos vecinos juntamente con la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), promovieron acción de amparo colectivo contra la Municipalidad de Avellaneda y la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo  (ACUMAR) debido a la falta de información y participación en el proceso de relocalización señalado, y a su vez, requirieron que ambas entidades adopten las medidas necesarias con el objeto de establecer instancias efectivas, suficientes y directas de participación y consulta con los habitantes, con carácter previo a todas aquellas decisiones y acciones que se lleven a cabo vinculados con la urbanización de los barrios en el marco de la causa. Dicho amparo fue radicado ante el Juzgado de Ejecución de Primera instancia de la causa “Mendoza” donde deben radicarse todas las acciones vinculadas al proceso principal.

            La pretensión de la parte actora fue resuelta de manera favorable, tanto por el Juzgado de Primera Instancia   y como  por la Sala I, de Cámara Federal de San Martín, al resolver el Recurso de Apelación interpuesto por la demandada. 

            En este sentido, vale recordar que la sentencia de primera instancia, dictada en noviembre de 2013, al resolver sobre si se había cumplido o no con efectivas instancias de participación ciudadana en el proceso de relocalización de los vecinos señaló que, los criterios internacionales de protección “deben, a su vez, extremarse en la situación que   nos   ocupa,   puesto   que   frente   a   la   ejecución   del   Plan   Integral   de Saneamiento   de   la   cuenca,   probablemente   la   obra   colectiva   ambiental   más ambiciosa   que   como   sociedad   nos   hayamos   planteado,   las   exigencias   de participación democrática son mayores, y no pueden ser obviadas con meras alegaciones formales….”, asimismo – siguiendo lo expuesto por el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) que participó del proceso como amicus curiae – se indicó que “…los   habitantes   de   Villa   Inflamable   tienen derecho a ser consultados y participar con la debida y oportuna información de todas las decisiones e instancias atinentes a su mudanza a otro sitio, así como exigir que se adopten todos los recaudos necesarios para que dicha medida no afecte sus   derechos   fundamentales.   La   contracara   de   ese   derecho   es   la obligación de la Municipalidad de Avellaneda y de la ACUMAR de establecer los mecanismos, producir y  brindar la información   que   resulte   necesario  para fomentar y permitir el efectivo goce de dicho derecho.”

Queda demostrado entonces cómo los estándares de participación ciudadana deben agudizarse e intensificarse en casos donde puede existir una afectación al entorno urbana ambiental. Incluso resta recordar que un aspecto esencial del derecho a una vivienda digna y adecuada es el derecho de toda persona o grupo afectado, a que se establezcan instancias de consulta y participación en todo proceso en el que se adopten decisiones que los involucren.  En este sentido, el Comité DESC considera que es poco probable que sea eficaz una política o un programa que se formule sin la participación activa de los afectados o sin su conocimiento de causa. Refiriéndose a las políticas de vivienda en particular, el Comité DESC ha expresado que, para resultar eficaz, debe reflejar una consulta extensa con todas las personas afectadas y su participación, incluidos quienes no tienen hogar y quienes están alojados inadecuadamente.[16]

 

b.    El nuevo paradigma procesal a partir de la causa “Mendoza”. El rol del juez y la necesidad de flexibilizar el proceso judicial para garantizar Ciudades democráticas y sostenibles.

 

Como hemos vislumbrado, las particularidades de estos casos nos llevan a tener que cambiar la visión del derecho – en cajitas separadas-  para comenzar a verlo como una integralidad -en base al principio de indivisibilidad que hemos referido supra-,  y en especial, nos obliga a cambiar la metodología jurídica. Es  así como, se complejizan muchos de los procesos judiciales para lograr un efectivo acceso a la justicia en casos urbano ambientales, ya que estos comienzan a tener características propias al formar parte de lo que se conoce como litigio estructural y/o litigio de interés público.

            Ello es así, en primer lugar, por la cantidad y variedad de pretensiones que deberían incluirse en una misma acción judicial en los casos urbano-ambientales que ya hemos explicitado detalladamente, por el universo de derechos que se ven vulnerados, y la variedad de sujetos afectados. Además, la urgencia que suele existir en la resolución de las pretensiones por la afectación de derechos básicos para garantizar un mínimo de estándar de vida adecuada – imaginemos la situación de familias carenciadas asentadas a la vera de un río que sufren una inundación - ; la dificultad que puede  existir para determinar con precisión a los legitimados tanto pasivos (distintas esferas estatales y sujetos privados) como activos (ciudadanos, vecinos, afectados, organizaciones sociales, entre otros); incluso los medios de prueba suelen ser complejos y técnicos, por lo cual serán necesarios especialistas en distintas temáticas que asesoren al juez e incluso a las partes. Incluso, no podemos olvidar lo dificultoso que suele ser lograr que las mismas sentencias sean ejecutadas de manera adecuada.

Es así que un elemento central a analizar es el acceso a la justicia, que tiene un amplio consenso y reconocimiento internacional, precisamente en Rio + 20 se ha dicho que uno de los elementos esenciales  para la promoción del desarrollo sostenible, de la democracia y de un medio ambiente sano, además de la información y participación, es la justicia ambiental . El sistema judicial se debe configurar, y se está configurando, como un instrumento para la defensa efectiva de los derechos de las personas en condición de vulnerabilidad. Por ello se admite comúnmente que poca utilidad tiene que el Estado reconozca formalmente un derecho si su titular no puede acceder de forma efectiva al sistema de justicia para obtener la tutela de dicho derecho.

Es necesario llevar adelante acciones para vencer, eliminar o mitigar los obstáculos que suelen existir para acceder a la justicia, ello por cuanto la desigualdad situación económica o social de los litigantes, se refleja en una desigual posibilidad de defensa en juicio, y uno de los principales aspectos esta dado por los obstáculos económicos o financieros. En este sentido el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) se ha referido a la existencia de obstáculos para la exigibilidad de los DESC, por la falta de mecanismos adecuados para su tutela, ya que las acciones judiciales tipificadas por el ordenamiento jurídico han sido pensadas, tradicionalmente, para la protección de los derechos civiles y políticos clásicos. La falta de recursos adecuados y efectivos en el orden jurídico interno de los Estados para tutelar los DESC, vulnera las normas de los instrumentos internacionales de derechos humanos. Es decir, el reconocimiento de los DESC conduce a reconocer la necesidad de contar con mecanismos adecuados y efectivos de reclamo de estos derechos de índole individual y colectiva. Cabe recordar en este punto que el art. 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos establece el deber estatal de crear un Recurso sencillo, rápido y efectivo para la protección y garantía de los derechos humanos, por eso se delinearon estándares de ello para los DESC.

            Más allá del proceso en sí, se necesita un juez protagónico y proactivo, que flexibilice las formas, que actúe en el marco del principio precautorio y preventivo, en pos de salvaguardar los derechos fundamentales afectados ante la omisión estatal de cumplimentar de manera adecuada, y de acuerdo a los parámetros necesarios, una  gestión democrática y sustentable de la Ciudad que respete derechos. Incluso, en relación a lo referenciado precedentemente, el juez debe tender a garantizar el acceso a la justicia, teniendo en cuenta especialmente, que este tipo de problemáticas tienden a afectar a grupos tradicionalmente vulnerados y con mayores obstáculos para obtener una tutela judicial efectiva. Por cuanto, su actuación debe ser siempre laza y amplia, y no restringida y atada a las normas.

Para reforzar ello, vale citar el art. 32 de la Ley General del Ambiente que dispone que el “juez podrá extender su fallo a cuestiones no sometidas expresamente a su consideración por las partes” (art32 Ley 25.675). Artículo utilizado por nuestro más alto Tribunal para poder fundar sus sentencias y acciones.

            Por último, pero no por ello menos importante, cabe señalar lo dificultoso que suele ser ejecutar las sentencias que tienen a la resolución de este tipo complejo de pretensiones, la necesidad de contar con especialistas y técnicos, lo complejo de establecer índices que midan los avances en el cumplimiento de sentencia de manera adecuada, y el tiempo que suele llevar efectivizarla.

            La causa “Mendoza” es un típico caso donde la mala gestión urbana ambiental estatal, sumada a la falta de información y participación ciudadana, produjo la violación de todo tipo de derechos fundamentales de miles de personas, y por ende, es el caso testigo que puso en práctica esta idea de escaparse de los parámetros del proceso tradicional.

Ante tal situación el Tribunal procedió en primer lugar a flexibilizar el proceso, se denegó la excepción planteada por defecto legal de la demanda – incluso la Corte puso de resalto numerosas deficiencias del escrito de demanda - y se intimó a la actora a readecuar la misma por haberse planteado de forma insuficiente . Vale remarcar que en materia urbano ambiental ello fue aplicado posteriormente por varios jueces inferiores, tales como sucede en la causa “Creciente, Marcela C. Municipio de Tigre” donde se demanda por la urbanización del Barrio El Garrote,  donde el Juzgado solicitó  a los actores que readecúen las pretensiones y reformulen la demanda.

Debe tenerse presente que, en la causa “Mendoza”, el Tribunal, para poder simplificar el proceso y aplicar el principio de celeridad, decidió que debían ser modificadas las formas de notificación a las empresas demandas y contestación de demanda, debido a la gran cantidad de sujetos privados demandados. Generando un sistema más sencillo y ágil, en pos de la salvaguarda de los derechos vulnerados. Para ello solicitó informes a las mismas, y estableció que los mismos debían ser expuestos ante el Tribunal.

Asimismo, debido a la variedad de pretensiones que se presentaban en el objeto de dicha demanda, la Corte – en su sentencia del 20 de Junio de 2006-  resolvió que las reclamaciones individuales de las personas afectadas deben canalizarse ante los tribunales competentes, que pueden ser los tribunales federales o provinciales inferiores, de acuerdo con el territorio y de conformidad con las normas del proceso individual. Dejando bajo su competencia originaria solo las pretensiones sobre el daño de incidencia colectiva, por ser el “único reglado y alcanzado” por la Ley General del Ambiente N° 25.675.

Durante todo el proceso la Corte asumió el rol protagónico y proactivo,  vale agregar a lo dicho que, solicitó informes que no habían solicitado las partes para poder conocer con mayor precisión las situaciones fácticas del caso, convocó a audiencias públicas y estableció la necesidad de crear un organismo responsable de cumplimentar la sentencia (creándose así la ACUMAR por Ley 26.168), sobre el cual impuso una variedad de obligaciones, que implican desde el abordaje de la disposición de residuos sólidos urbanos, limpieza del riachuelo y sus márgenes, relocalización de familias en grave riesgo ambiental, la realización de obras de infraestructura, el control adecuado sobre industrias cercanas a la cuenca, entre otras.

En el pronunciamiento de fecha de 24 de agosto de 2006, el Tribunal esclareció la condición que indeclinablemente le asiste de director de dicho proceso, y enfatizó que fueron las circunstancias y características del objeto del proceso, que le permitió que se hayan morigerado ciertos principios vigentes en el tradicional proceso civil, y se hayan elastizado las formas rituales.

En la misma línea es dable destacar, que al resolver en fecha 19 de febrero de 2015, recordó que en Fallos: 329:3493, el cual estableció que en asuntos concernientes a la tutela del daño ambiental las reglas procesales deben ser particularmente interpretadas con un criterio amplio que ponga el acento en el carácter meramente instrumental de medio a fin, revalorizando las atribuciones del Tribunal al contar con poderes que exceden la tradicional versión del “juez espectador”.

Por último, determinó la competencia de juzgados federales de primera instancia con competencia en la cuenca  para que controles la ejecución de sus mandas, entre otras decisiones que permitieron vislumbrar la necesidad de escaparse del proceso judicial clásico para poder garantizar un nivel de vida adecuado de la población. Así resolvió, en el considerando 20 de fallos 331:1622, que “para preservar, además, un significativo grado de inmediatez de la magistratura con los sujetos del caso, lleva al Tribunal a considerar apropiado atribuir la competencia para la ejecución de la presente… en un juzgado federal de primera instancia....” y agregó en el considerando 21 que “dicho tribunal tomará intervención en la revisión judicial que se promueva impugnando las decisiones de la ACUMAR”.

Aún más, en el caso “Kersich c. ABSA SA S.amparo. CSJ 42/2013 (49-K) Recurso de Hecho”, dictado el 2 de Diciembre de 2014, y recordando la misma Corte su actuación en “Mendoza”, señaló en el considerando 10 que “los jueces deben buscar soluciones procesales que utilicen las vías más expeditivas a fin de evitar la frustración de derechos fundamentales…” y agregó que, “tratándose de un caso ambiental los jueces tienen amplias facultades en cuanto a la protección del ambiente y pueden ordenar el curso del proceso, e incluso darle trámite ordinario a un amparo, o bien dividir las pretensiones a fin de lograr una efectiva y rápida satisfacción en materia de prevención…”

            En definitiva, no podemos negar que exista un nuevo paradigma en la planificación de ciudades, y que el mismo no solo imponga obligaciones en cabeza del poder ejecutivo, sino que también modifica el rol del poder judicial que debe correrse del  proceso clásico, para flexibilizarlo en pos de lograr ciudades más justas que respeten los derechos humanos.

 

III. Conclusión. Gestión democrática y Sostenible de la Ciudad

En definitiva, los ejes de este trabajo han sido la cuestión urbana, la problemática ambiental y la participación ciudadana; conceptos que pueden simplificarse en un postulado que llamaremos “Gestión democrática y sostenible de la Ciudad”, el cual tiene una gran  importancia de dicho paradigma para el logro de ciudades menos desiguales.

En los apartados anteriores hemos querido remarcar la importancia que reviste la planificación de Ciudades con un enfoque de derechos, para poder garantizar adecuados niveles de vida para toda la población, permitir el acceso a derechos fundamentales de manera igualitaria y sin discriminación, con especial atención a cuestiones de género, personas con discapacidad, y grupos vulnerables; y  la complejidad que implica lograr gestiones democráticas y sostenibles de la ciudad, así como las consecuencias nefastas para los derechos fundamentales si ello no se cumplimenta de manera adecuada. Y también hemos trabajado los parámetros ideales que deben tenerse presente al momento de promover planes urbanos sostenibles y participativos

Recordemos que, la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos se evidencia en extremo en espacios urbanos (ciudades), ello por cuanto aquellos se encuentran en contacto continuamente. Es fácil advertir entonces que, cuando garantizamos un derecho fundamental, como es el derecho de acceder a un hábitat digno, estamos al mismo tiempo garantizando otra serie de derechos básicos para un nivel de vida adecuado, como el acceso a la salud, a la educación, al trabajo, a un ambiente sano, derechos a la niñez, a la vestimenta y alimentación adecuada, y muchos otros.

Lamentablemente, la realidad nos indica que la Ciudad es un espacio donde conflictúan, se restringen y se alteran constantemente derechos fundamentales, lo que se ve potenciado cuando existen acciones ineficaces u omisiones estatales en la planificación democrática y sostenible de la Ciudad. Imaginemos distintos supuestos de lo dicho, tales como el traslado de grupos de personas por riesgo ambiental o sanitario, obras públicas de magnitud que afectan el entorno urbano, la ausencia de control Estatal de industrias mal localizadas que contaminan recursos naturales vitales para la vida, casos de catástrofes naturales generadas por la mala planificación estatal de ciudades o zonas (como las inundaciones producto de no respetar los cauces de los ríos al desarrollar barrios privados), así como la ausencia de información y participación adecuada de la ciudadanía que empeora la realidad, todo lo cual nos lleva a concluir que no podemos aplicar las reglas de un proceso judicial clásico a estos casos.

Las cuestiones urbano-ambientales suelen ser complejas, dinámicas, variadas. Ello implica que el presupuesto de acceso a la información pública debe estar garantizado en extremo en estos casos para poder llevar adelante verdaderas instancias de consulta y participación ciudadana. Creemos que comunidades empoderadas participan más y mejor. En esta misma línea la ya mencionada Nueva Agenda Urbana, que es el documento guía para el correcto desarrollo urbano sostenible en las próximas décadas,   al  enumerar sus principios y compromisos, se refiere al fortalecimiento a través de instituciones y mecanismos sólidos, que empoderen a los interesados de las zonas urbanas y en forma conjunta mecanismos de control a los fines de facilitar coherencia en los planes de desarrollo para promover de esa forma la inclusión social, el crecimiento económico sostenido y sostenible y la protección del medio ambiente.-

       Para poder cumplir con tales cometidos es que tanto los procedimientos administrativos, como los procesos judiciales, deben correrse de sus lógicas tradicionales, en pos de una mejor atención a cada caso en particular, asegurando, no solo la información, sino también la participación en decisiones estatales que afecten o modifican el lugar en el que viven las personas, y como ya señaláramos oportunamente, que son esos individuos, integrantes de una sociedad, quienes sienten, viven, sufren y conocen de las circunstancias particulares de cada caso.

En definitiva, los conceptos  de urbanismo, ambiente y participación se unen a tal punto que uno no podría existir sin el otro. Tampoco podemos pensar en garantizar derechos humanos sin desarrollar ciudades resilientes ambientalmente a partir de la participación ciudadana.

 

 

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